國研中心專傢談金融監管體制改革：清晰界定權責利
證券時報專傢委員會成員、國研中心金融所綜合研究室主任陳道富：
金融監管體制改革要清晰界定權責利
證券時報記者 孫璐璐
自“十三五”規劃建議公佈後，有關金融監管改革的討論日漸高漲。國傢主席習近平近日指出，近年來，中國金融業發展明顯加快，形成瞭多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。
他還指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現行監管框架存在著不適應中國金融業發展的體制性矛盾，必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。
改革現有的以機構監管為主體的金融監管體系，已成為業內共識，可知道改是一回事，怎麼改又是另一回事。對於改革的方向，目前業內、學術界尚處於“百傢爭鳴”、暫無定論的探討階段。
但不論最終的改革形式選擇何種監管框架，形式終究為理念、制度服務，在動手改革之前，不妨先搞清當前中國金融格局中存在的問題，以及其背後觸及的深層次理念、制度矛盾，對中國金融監管的理念轉變並形成共識後，制度的設計和組織形式的重構也就相對簡單。為此，證券時報記者專訪瞭證券時報專傢委員會成員、國務院發展研究中心金融所綜合研究室主任陳道富。
信用貸款月付金如何降低?在金融市場日益市場化、綜合化、契約化等發展環境下，金融監管應如何隨之做出相應調整？現有的以機構為主體的監管體系正帶來兩個最明顯的問題：要麼會導致監管空白、要麼就是重復監管，已經越來越難以控制住系統性風險。
為什麼要改革？
證券時報記者：目前業界、學界都在熱議金融監管體系改革，現有的金融監管框架為何需要改革，改革的背景是什麼？
陳道富：這首先是因為金融市場本身的發展。近幾年來，金融市場的市場化發展越來越快，微觀主體的市場化程度越來越高，特別是金融機構綜合經營的趨勢愈發明顯，金融機構間的契約合作更加普遍，導致金融業務朝著表外化方向發展，資產管理業務的蓬勃發展便是一例。
除瞭表外化業務迅速發展外，最近兩三年互聯網金融等創新業務也在興起，整個市場的創新發展，正在突破原有的監管體制。以機構為主、分業經營的金融市場格局已經開始發生變化，進而導致風險點也在發生變化。因此，原有的“按機構分類監管”的監管模式對現在主要的金融風險已經不能完全管控，金融風險正在監管體系之外快速累積。
金融實踐的創新發展，如民間金融的陽光化、互聯網金融興起等，正在鳳鳴重劃區缺錢急用哪裡汽車貸款為金融監管提出一個新的命題：
一是在金融市場日益市場化、綜合化、契約化等發展環境下，金融監管應如何隨之做出相應調整？現有的以機構為主體的監管體系正帶來兩個最明顯的問題：要麼會導致監管空白、要麼就是重復監管，已經越來越難以控制住系統性風險。
二是這些年來監管競爭比較激烈，監管競爭一方面會促進市場的發展，但另一方面，也使得各監管機構對系統性風險的關註點不夠統一，即缺乏對系統性風險統一的共識和防范。
三是由於現有監管體制的不適應性，導致近幾年局部風險不斷地暴露，從2013年的錢荒，到今年6月中旬的股市大動蕩，再到近期的匯率市場波動，局部風險的不斷暴露，愈發顯得現有監管體系在防范和應對風險時的不足。
四是目前金融體系存在的最大問題，就是隱性擔保或剛性兌付，這實際上是指最後風險的承擔者和收益主體的不匹配，因此有必要重新梳理風險和收益主體的框架，這也需要重新對現有監管框架梳理改革。
證券時報記者：根據您對金融監管體系改革背景的分析，現有的監管體系對金融市場的發展是否形成阻礙？
陳道富：阻礙已經在發生，在現有的監管體系中，很多金融業務已不在表內運作，而是搬到表外，通過機構間、機構與個人間的契約合作，如銀行理財、資產證券化等。這種變化部分是因為原有的監管體系要求過於嚴苛，在符合監管框架下的金融服務成本太高，不適應市場發展的需求，所以會選擇規避監管。這也直接導致監管空白的領域迅速興起並活躍，市場活躍本來是件好事，但隨著業務規模的擴大、監管未及時跟進，使得金融機構對權利與義務的關系沒有理清，導致風險也在不斷地積累。
要處理好中央和地方的監管關系。目前地方層面的監管與中央部委的監管，在分工、協調等方面仍存在很多權責利劃分不清的地方，未來改革時需要加以厘清。此外，整個監管體系與宏觀調控、財政目標要有清晰的職能界定，不僅如此，監管體系的職能界定、監管體系中每個層次的職能界定都需要厘清。
改革金融監管框架
應秉承四大原則
證券時報記者：“十三五”規劃建議中明確提出，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，您認為“適應現代金融市場發展的金融監管框架”的具體含義是什麼？
陳道富：目前業界、學界對現有金融監管框架的具體形式尚未有定論，但我認為，改革當前的金融監管框架應秉承以下幾個基本原則：
一是要面對中國真實的金融市場發展現狀，瞭解其綜合化、表外化、網絡化、契約化等更加強調功能性的實際運行特點，設計出與此相適應的功能監管體系。
二是應當建立包括微觀主體的風險管理、行業自律、對監管部門的監督、央行[微博]流動性救助、社會救助體制在內的一系列層次不同的監管體制，每個層次應各有分工，這是一個涵蓋瞭金融機構主體、行業協會、監管部門、央行流動性調控、社會救助體系等微觀、中觀、宏觀的系統性監管框架。
除瞭分工不同外，各監管層次還要有不同的監管側重點：一是對於一些以自身資本金來承擔風險的機構，應有監管部門重點負責監測其資本充足率的情況；二是對金融市場行為的規范性，如公平競爭、信息透明等應安排專門的監管機制；三是要有對投資者、消費者的保護機制，以保證市場力量的均衡。總之，要根據風險的不同特征有針對性地監管，而不是簡單的按金融機構主體劃租屋信貸年息借貸增貸轉貸分監管職責。
三是要處理好中央和地方的監管關系。目前地方層面的監管與中央部委的監管，在分工、協調等方面仍存在很多權責利劃分不清的地方，未來改革時需要加以厘清。
四是整個監管體系與宏觀調控、財政目標要有清晰的職能界定，不僅如此，監管體系的職能界定、監管體系中每個層次的職能界定都需要厘清。
證券時報記者：您認為改革現有的金融監管體系存在哪些困難？
陳道富：我認為最大的困難就是沒有最優的監管模式可以借鑒，中國的問題需要用中國的“藥”來解決，國際上各國的情況千差萬別，簡單地借鑒國外經驗是不行的。改革現有監管體系需要直面中國目前存在的問題，以及問題背後所顯示出的制度矛盾，這樣才可解決矛盾，設計出內在邏輯一致的頂層的管理框架。但這一步驟也是最難的，需要決策者、設計者抱著開放公正的心態去做。
當這個問題解決瞭，剩下的就是改革的實施過程，這可能會涉及到理念的改變、制度的改變和組織形式的改變。其中，組織形式的變化會相對容易，但理念、制度的改變是一個漫長的過程。當關於中國金融體系運行的理念轉變，並被人所接受後，看似龐大的金融監管改革就完成瞭一大半，剩下的制度和組織的改革就會被很快地推進。
證券時報記者：您剛才提到，目前要推進改革，最難的就是直面中國金融體系中存在的問題，您認為中國金融體系中最大的問題是什麼？
陳道富：問題是很多的，但金融是面對風險的行業，也是在處理風險的過程中不斷成長與壯大，所以首先要解決的，就是風險承擔主體要與收益主體一致，讓市場主體能夠真正為自己的行為負責。這樣才可以在做決策時，為所有可能出現的後果承擔責任；讓決策者根據市場化的專業判斷進行決策，而不使決策受到太多非市場化因素(如隱性擔保、剛性兌付等)幹擾。
隻有將權責利界定清楚後，監管組織框架就會清晰明確。目前一行三會的金融監管框架是以機構為主來劃分的，未來一定會是功能監管和機構監管並重。
形式服務內容
權責利統一是關鍵
證券時報記者：有業內人士表示，從2011年溫州中小企業“跑路”，到2013年的“錢荒”，再到今年6月中旬的股市大動蕩，中國每隔一段時間就會出現流動性危機，這越來越體現出央行的貨幣政策被金融分業監管所“綁架”，因此，有關央行統籌宏觀審慎和微觀風險的監管的呼聲高漲，您怎麼看待改革央行職能的問題？
陳道富：這個問題比較復雜，但任何風險最終都會表現為流動性風險。流動性風險的背後是信任的缺失，所有損害信用的行為，積累到最後都會產生流動性風險。
中央銀行作為流動性的提供者，當風險爆發時，它不得不進行流動性救助，但問題產生的根源卻是多方面的。當出現流動性問題或是系統性風險的時候，整個社會的救助網絡，包括央行的流動性支持、財政支持等都要發揮作用；但在流動性危機未發生之前，日常的監管體系就要發揮作用，監管部門要對金融機構的審慎經營、市場行為等及時監測，隻有這樣，才能將風險控制在微觀主體之內，而不是任由風險演變為系統性風險。
這是兩種不同的處理機制，一個是正常情況下基於微觀主體的監管，另一個則是一旦上升至系統性風險後對於危機的應急處理。但需要註意的是，系統性風險也需要判斷甄別，如果風險是由經濟體或系統以外的因素帶來的，對金融系統來說，隻能是“兵來將擋水來土掩”；如果風險是由制度層面的缺失引起的，就需要反思制度體系。
因此，對於央行來說，並不是一遇到金融風險最終都要靠其救助，同樣的，這也不意味著央行要從頭管起。這就好比一個小孩犯瞭錯，對社會體系來說，會有基本的法律準則對其約束，甚至是懲罰，但這不意味著法院要對小孩從出生起擔起教育輔導的職責。社會需要一套體系來處理各種問題，並不能單單依靠一個機構，金融領域同樣如此。
證券時報記者：現在很多業內的聲音認為，應當建立由央行牽頭領導的宏觀審慎監管框架，您是否認同這種觀點？
陳道富：形式應服務於內容，監管框架和監管組織的設計要服從於監管理念。先確立瞭風險管理的監管理念，再以此來明確監管組織體系和制度體系。
不論用分業監管的形式，還是合並監管，隻要能貫徹監管理念，任何形式都可以。分業監管代表不同監管主體共同實現監管，監管部門之間是通過外部合作進行統籌協調；合並監管實質是通過機構內部的官僚組織模式來實現監管功能。到底應該用合並監管的內部化形式，還是用分業監管的形式，就是看內部化的邊界效果在哪兒。
監管的分工並不是越統一越好，也不是越分散越好，關鍵是要看監管的理念、功能是否能與監管的權責利對應，如果目標對應，那麼不論是合並也好，還是分拆也好，都能實現監管功能。
現有的監管體系並不是沒有統籌，如一行三會設有部際聯席會議制度，業內所討論的將央行牽頭的框架，實際上就是將外部統籌變為日常化的內部統籌。由於協調統籌外部化後更易被看見，所以大傢會對統籌的效率不太滿意，希望能夠進一步加強統籌的力度，但這並不意味著將外部統籌內部化後，效率就一定能提高。具體決定用哪種方法，核心是要看能否更好地實現功能，但實現功能的方法有很多，並不存在最優的方法。
證券時報記者：根據您上述觀點，合並與分開監管的決定標準是看最佳邊界，能否具體解釋下？
陳道富：這其實是涉及組織管理模式，分業監管和合並監管就像是管理學中所對應的兩種協調方式，前者像是通過外部市場化手段，後者則是通過企業內部上下級命令的方式。究竟哪種方式更合適，就要找到這兩種方式的最佳邊界。所謂的最佳邊界，就是權責利的統一體，宏觀講，就是監管機構的職責、權力，以及其可操用的工具之間的一致。在中國，任何模式都可行，但關鍵是要對權責利界定清楚。
目前在中國，不僅是一些部門之間的權力、職責界定不夠清晰，包括財政和金融的界限、宏觀調控和金融穩定間的界限、貨幣調控與金融監管間的界限、金融監管和風險管理的界限等等，目前在某種程度上都是交織在一起的，每一個部門隻實現瞭部分職能，某一個職能又分散在多個部門，每個部門又各自實現著方向並不一致的職能。
隻有將權責利界定清楚後，監管組織框架才會清晰明確。目前一行三會的金融監管框架是以機構為主來劃分的，未來一定會是功能監管和機構監管並重。
證券時報記者：市場之所以對合並監管的呼聲這麼高，很大一部分原因，是因為當前監管格局分裂所造成的監管部門之間協調成本很高，繼而影響到金融市場的發展和效率。您是否認同這個觀點？
陳道富：我認為現在的協調成本是很高的，所以，有觀點提出的合並監管的大一統格局並不是不可選，但這不是唯一的方式，還有其他的方式，如部分監管功能的統一。
我個人尚未研究好到底哪種方式更合適，但可以肯定的是，當前監管機構之間的協調成本極大。既然成本極大，這就意味著現有的外部協調機制有一部分應當內部化，即監管職責的重組。即使要合並監管，那也不是簡單的將組織架構粘合在一起，而是要將各要素先分拆再重新組合，這是金融監管體系重構的過程。如果沒有完成重構，僅是監管機構合並，那麼協調成本會由外部轉化為內部。
因此，一行三會之間監管體系的改革，其核心是如何降低協調成本，弄清導致現在協調成本高的原因到底是什麼，是由於理念不同，是未形成有效的協調制度，還是僅僅因為監管部門的分割。
學習國外的經驗隻是市場發展初期時的入門，中國金融發展到今天，監管框架已經形成瞭基本的形態，現在更多的精力應該放在學習自己、認識自己。
與其學習國外
不如認識自己
證券時報記者：在改革我國金融監管體系的過程中，是否有國外的經驗可以借鑒？
陳道富：中國一直在當學生，不停地學習國外。中國的金融體系從學習前蘇聯開始，後來不斷學習美國、英國、日本、澳大利亞……，但學習永遠是借鑒別人的，可中國的金融市場發展到今天的水平，已經有瞭自己獨特的行為環境。
這就像個小孩一樣，他長大後就會有自己的意志和獨立的行為、判斷，這時的管理框架應該根據小孩自身的特點確定，而不是簡單照搬別人的模式。對於金融監管體系而言，我們是可以在某些地方借鑒參考國外模式，如學習國外在應對不同問題時的原則，但歸根到底，中國更應該做的，是面對自身存在的問題，從自己的問題中學習，學習得越深就越能瞭解中國深層次的制度問題，才能對癥下藥，對監管體系進行改革。
學習國外的經驗隻是市場發展初期時的入門，中國金融發展到今天，監管框架已經形成瞭基本的形態，現在更多的精力應該放在學習自己、認識自己。
認識自己是最難的，我國之前一直在認識別人，把別人認識得很清楚後，就把別人的模式直接套用在自己身上，以為自己跟別人是一樣的。中國經濟發展到今天，已經不是零基礎、零積累，可以通過自上而下進行改革；當今的中國經濟已經成長起來，不能簡單地借鑒效仿，這樣很容易“水土不服”。中國的金融環境想要真正成為成熟運行的體系，必須要面對自己所存在的問題。
證券時報記者：為瞭配合金融監管體系改革，還有哪些其他領域需要同步改革？
陳道富：財政職能和金融職能的界限需要進一步厘清，現在仍有一些金融機構在做著財政的事情，或是財政的職能靠金融機構來實現，阻礙瞭金融機構市場化的發展，導致金融機構無法百分之百對自己的行為負責。但不可否認，財政職能和金融職能之間是有跨界的，這就需要政策性銀行承擔跨界的職責。
除此之外，商業金融機構完全市場化時的監管框架，與在預算軟約束下的監管框架是不一樣的，現在一些金融機構不完全是市場化行為，未來監管框架的改革是否需要考慮這些因素？這都需要重新思考。
當然，完全界定清楚是不現實的，因為市場環境在變，邊界也處在不斷變動的狀態，但要保持基本合理，即權責利要基本統一。
監管工作並不是越統一越好，也不是越分散越好，關鍵是要看監管的理念、功能是否能與監管的權責利對應，如果目標對應，那麼不論是合並也好，還是分拆也好，都能實現監管功能。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/20151111/040423733578.shtml
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